¿Es el sistema de financiación federal alemán ejemplo para los nacionalistas?

En contra de lo que dice y repite Duran i Lleida, el Tribunal Constitucional alemán no ha fijado ningún límite a la solidaridad entre los Länder. Las competencias fiscales de las tres administraciones -la central, los Länder y los municipios- están bien definidas por la Constitución alemana, a diferencia de la española. Y en el país centroeuropeo, en contra de las pretensiones nacionalistas en España, se va hacia una centralización de las competencias fiscales en detrimento de la capacidad normativa de los Länder.

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Bundesrat o Cámara Alta de Alemania
Javier López
Jueves, 5.09.2013 17:11
La polémica sobre el reparto fiscal entre los Länder o estados federados alemanes ha vuelto. Si es que alguna vez se fue. "No se puede forzar nuestra solidaridad", ha declarado hace poco el ministro-presidente de Finanzas bávaro, Markus Söber, al diario Die Welt. "Las cifras, ha añadido, "muestran que el sistema de nivelación fiscal se ensancha demasiado" y no ha dudado en señalar que los estados receptores como Berlín o Bremen deberían apretarse el cinturón como lo ha hecho Grecia.

A estas declaraciones se han añadido las del ministro-presidente Bávaro, Horst Seehofer, y sus homólogos de los estados de Baden-Wurtemberg, Winfried Kretschmann, y Hesse, Roland Koch. Los tres ministros-presidentes, que representan a los tres principales estados donantes junto a Hamburgo, han amenazado con recurrir el sistema de reparto al Tribunal Constitucional (TC). No es la primera vez. Hace casi dos años amagaron con recurrir el sistema vigente. Esta vez, la advertencia parece seria.

En el horizonte está la reforma constitucional aprobada hace dos años y medio por las dos cámaras representativas -el Bundestag o Congreso y el Bundesrat o Senado- que obliga a todos los Länder a poner sus finanzas en orden antes de 2020, de modo que a partir de esa fecha ninguno podrá gastar más de lo que ingresa. Los estados donantes se quejan de que el actual sistema de reparto no ofrece ningún incentivo para el ahorro, amén de impedir a estos mismos ahorrar lo deseado.

El año anterior (2011) se repartieron entre los Länder 7.308 millones de euros. El principal donante fue el estado de Baviera, con 3.660 millones, a quien siguió Hesse (1.800 millones), Baden-Wurtemberg (1.780 millones) y la ciudad-estado de Hamburgo (62 millones de euros). Los principales receptores fueron Berlín, con 3.000 millones de euros, seguido de Sajonia (918 millones) y Renania del Norte-Westfalia (con 223 millones de euros).

La controversia en el sistema de reparto

El vigente sistema de compensación financiera entre estados se introdujo por imperativo constitucional en 1950. El principio básico consiste en que los estados más fuertes ayuden a los más débiles con el fin de mantener "la uniformidad de las condiciones de vida". Como ocurre en cualquier sistema federal, en el que la gestión y control de la fiscalidad están repartidos entre las tres administraciones -federal, regional y local-, el sistema de compensación nació con la intención de corregir las desigualdades inherentes a un sistema fiscal federal, donde riñen la autonomía de cada Länder y la coherencia solidaria del conjunto.

El sistema se actualiza anualmente a partir de lo que en España se llama balanzas fiscales, que el Ministerio de Finanzas alemán publica en su web. Allí consta el flujo monetario entre Länder y Gobierno federal, cuánto recauda cada uno y cómo se transfiere luego ese dinero entre Länder y entre Gobierno federal y Länder. El sistema de reparto se confecciona a partir de esas cifras anuales de recaudación, de modo que en un año Baviera puede pasar de estado donante a estado receptor, como de hecho ocurrió entre 1991 y 1992.

La polémica se centra sobre todo en los criterios de reparto entre Länder -el otro nivel de reparto sería el que se da entre el Gobierno federal y los Länder- y los agravios comparativos que ocasionan los resultados de la redistribución. El semanario Der Spiegel ilustraba en un reportaje (El pobre se hace rico) éste último punto: el ministro-presidente de Hesse, el segundo estado donante, viajaba en clase turista en el mismo avión en que los ministros-presidentes de los estados receptores y endeudados de Renania Palatinado y Sarre lo hacían en clase business. "El núcleo [del problema] es ese, que la gente en Baviera, Hesse y Baden-Wurtemberg pagan con sus impuestos los beneficios que los gobiernos regionales de Bremen y Berlín usan para ornamentarse", lamentaba. Pero los agravios no acaban ahí. Más bien empiezan: desde la gratuidad de los estudios universitarios en el Sarre a una jornada laboral más reducida para los funcionarios de Renania Palatinado.

Sin embargo, y pese a las críticas y las rencillas interterritoriales, no son pocos los expertos que elogian el sistema. El ejemplo más destacado es el de la ahora descontenta Baviera. Desde la introducción del sistema de reparto, el estado sureño se benefició durante cuatro décadas de la generosidad de Hesse y de Renania del Norte-Westfalia. Lo ha recordado estos días de polémica la socialdemócrata Hannelore Kraft, ministra-presidenta de Renania del Norte-Westfalia, estado que en los últimos treinta años ha pagado "sin quejarse, la construcción de Baviera". "La solidaridad", ha respondido a su homólogo bávaro, "no es una carril de sentido único".

¿Es este el modelo que reivindica CiU?

El portavoz de CiU en el Congreso, Josep Antoni Duran i Lleida, ha llamado la atención hace poco sobre el sistema de reparto alemán y ha citado una supuesta sentencia del TC alemán de 1996 que limitaba el déficit fiscal de los Länder con el Gobierno federal en un 4%. La propuesta del líder nacionalista era hacer lo mismo en la última reforma constitucional española.

En verdad, la sentencia a la que se refiere Duran i Lleida es de 1999, que propició la última reforma del sistema de reparto en 2005. Sin embargo, "no se establecen límites concretos a la solidaridad", ha advertido Ángeles García Frías, profesora de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Salamanca y letrada del Tribunal Constitucional español, "sino que se analiza la situación concreta planteada utilizando múltiples datos estadísticos y por ello concluye que se ha superado lo constitucionalmente tolerable" en lo que respecta a la solidaridad entre Länder.

Fueron entonces los estados de Hesse, Baden-Wurtemberg y Baviera los que presentaron el recurso. Consideraban -y consideran- excesiva la aportación de los Länder donantes, entre los que, naturalmente, se encontraban los demandantes. El TC alemán, recuerda la profesora García Frías, no juzgó inconstitucional la ley de reparto entonces vigente, sino que obligaba al Parlamento federal a reformarla en un plazo máximo de cinco años. La sentencia considera que la ley no definía suficientemente el modelo. La tarea, por tanto, consistía en establecer normas claras. "Cumplir este requisito es importante para llevar a cabo la planificación presupuestaria de los Länder y también hacer un reparto de recursos transparente", ha señalado esta profesora en Derecho Tributario a La Voz de Barcelona.

Más bien fue la ley de 2005 la que define, o debería haber definido, estos límites. El profesor de Derecho Tributario de la Universidad Johannes Gutenberg de Mainz, Hanno Kube, ha indicado que el TC alemán hizo hincapié en su sentencia en "la prohibición de que el orden en la capacidad financiera de los Länder quedara invertido después del reparto". Se trata del principio de ordinalidad, pero entendido en capacidad financiera por número de habitantes y no en renta per cápita como reivindican los nacionalistas catalanes. La sentencia del TC alemán recoge, en efecto, ese principio pero sin dejar de hacer hincapié en la solidaridad interterritorial.

Sin embargo, la ley de 2005 "sólo recoge parcialmente lo sentenciado por el TC", ha aclarado Fritz Söllner, profesor de Hacienda Pública de la Universidad Técnica de Ilmenau en Baviera. Eso sí, ha destacado que la sentencia "hace mucho énfasis en la solidaridad" entre Länder, "de modo que el ajuste financiero sea esencial a juicio del Tribunal". Y es que el sistema de reparto, así como todo el modelo fiscal alemán, está recogido en la Constitución, que en su artículo 107 dice que "se garantizará mediante ley que quede debidamente compensada la desigual capacidad financiera de los Länder", sin concretar ninguna cifra o límite de déficit fiscal entre Länder y Gobierno federal, como aseguraba equivocadamente Jordi Barbeta en una crónica en La Vanguardia.

Por último, la ley de 2005, según el profesor Söllner, no limita la solidaridad con respecto a las leyes anteriores. Una gráfica del Ministerio de Hacienda alemán muestra cómo funciona el sistema: un Land pobre cuya capacidad financiera por número de habitantes esté entre el 70 ó 90% de la media debe nivelarse, mediante la transferencia de los Länder ricos, hasta el 91 ó 96%, respectivamente. Correlativamente, un Land rico cuya capacidad financiera por habitante supera entre el 110 ó 130% de la media, tras la nivelación interregional, su capacidad financiera quedaría en el 104 ó 109% respectivamente. Luego el Gobierno federal ayudaría al Land pobre a alcanzar el 97,5 ó 98,5% de la media mediante transferencias adicionales, sin alterar de este modo el orden que había antes de la redistribución.

La ley anterior imponía una nivelación del 99,5% en este último nivel (el de transferencia del Gobierno federal a los Länder más pobres), "pero la diferencia no es apreciable", ha matizado Söllner. "Las cantidades de compensación que fluyen entre los Länder no han disminuido significativamente. Más bien al contrario. De ahí el empeño de los Länder ricos en reformar el sistema de compensación, es decir, en limitarlo", ha concluido. Y es que en la práctica el modelo presenta alteraciones importantes tras la redistribución, como que Hesse, el segundo estado donante, ocupe el último lugar en recaudación per cápita con 2.172 euros mientras que Berlín ocupe el primer lugar con 3.760 euros. Eso sí, el orden en la capacidad financiera no se altera después del reparto, como muestran los datos del Ministerio de Hacienda, donde Hesse ocupa el primer lugar en capacidad financiera antes y después de la redistribución.

Sea como fuere, la sentencia, en contra de lo expuesto por Duran i Lleida, no exige limitar el déficit fiscal de los Länder con el Gobierno federal, simplemente exige con claridad los criterios de reparto entre Länder y entre el Gobierno federal y los Länder. Y es que como advierte el profesor Söllner a La Voz de Barcelona, "este sistema ha sido fuertemente criticado no sólo por su fuerte tendencia a la nivelación -y por tanto por sus incentivos negativos para los Länder más pobres-, sino por su gran cantidad de regulación complicada e incomprensible, por no decir infundada".

Lejos queda el modelo de redistribución alemán de lo propuesto por los nacionalistas catalanes, cuya propuesta fiscal descansa sobre la base de un sistema particularista como el del concierto vasco y navarro, negociado bilateralmente con el Estado.

¿Tendría lugar el concierto económico en el sistema fiscal alemán?

Aunque parezca paradójico, la evolución histórica del sistema fiscal alemán sigue el camino contrario al que preconizan los más acérrimos federalistas -asimétricos o no- en España. Es decir, hacia una centralización de las competencias fiscales en detrimento de la capacidad normativa de los Länder. Así lo señala la profesora García Frías en un artículo (La financiación de los Länder) publicado en 2006 por la Revista catalana de dret públic que cualquiera puede encontrar y leer en la web de la Generalidad de Cataluña.

La constitución de Bonn de 1949 recogía los preceptos federalistas del nuevo Estado alemán fundado tras la II Guerra Mundial. Entre ellos el sistema de financiación, que debía ser uniforme en todo el país. En contraste con la Constitución española, que protege los derechos forales del País Vasco y Navarra, la constitución de Bonn, con el precedente de la de Weimar de 1919, no admite ningún régimen especial ni supuesto derecho histórico.

Con la entrada de los cinco nuevos Länder del este en 1991, se buscó la nivelación a través del sistema de compensación. Se creó el Pacto de Solidaridad, todavía vigente, por el que los Länder del este recibían y seguirán recibiendo hasta 2019 una compensación de 105.000 millones de euros para paliar su déficit en infraestructuras más 1.000 millones anuales para asistencia social y desempleo. Esta inversión se financia, entre otras formas, a partir del impuesto de solidaridad, un gravamen del 7,5% en el Impuesto sobre la Renta que en 1998 se redujo al 5,5% y que seguirá vigente hasta 2019.

Las competencias fiscales de las tres administraciones -la central, los Länder y los municipios- están bien definidas por la constitución alemana, a diferencia de la española. La estabilidad, por tanto, está asegurada. La Administración central recauda los impuestos aduaneros, los del consumo (salvo la cerveza), los de las primas de seguros, los del transporte de mercancías por carretera y otros de carácter menor como el impuesto sobre las transacciones de capital. Los Länder recaudan los impuestos sobre el patrimonio, vehículos de motor, loterías y apuestas, cerveza, protección contra incendios y el juego en casinos.

Sin embargo, estos impuestos representan una pequeña parte de la recaudación. Es en los impuestos compartidos donde las diferentes administraciones recaudan más. Se trata sin ir más lejos del 75% de los ingresos. La Administración central, los Länder y los municipios se reparten el pastel de los tres impuestos con mayor capacidad recaudatoria: a saber, el impuesto sobre las personas físicas; el impuesto que grava el beneficio de las sociedades; y el IVA. En los dos primeros, la Administración central y las regiones se reparten el mismo porcentaje: el 42,5% cada una en el primero (el 15% restante va para los municipios); y el 50% cada una en el segundo. Es en el reparto del IVA donde la Administración central recauda más con el 53,1% de la recaudación, mientras que a los Länder les corresponde el 44,8% y a los municipios el 2,1%.

Quien recauda impuestos, no obstante, no es necesariamente el encargado de regularlos y gestionarlos. En este sentido, la mayoría de los impuestos se regulan por ley federal; los Länder, por su parte, se encargan de gestionarlos -salvo el de aduanas- bajo la supervisión, eso sí, de la Administración central. Que Berlín tenga la competencia normativa no quiere decir que los Länder queden reducidos a meros gestores. El hecho de que toda elaboración o reforma fiscal tenga que pasar obligatoriamente por el Senado, la cámara de representación de los Länder, obliga al consenso entre el Gobierno federal y las regiones, estas últimas con capacidad de veto en la Cámara Alta.

La definición clara y constitucional de las competencias fiscales, su recaudación y gestión ha evitado que Alemania caiga en la deriva española de la tensión política por un quítame o ponme aquí esa competencia. La controversia alemana se centra sobre todo en los criterios de compensación, que no en el sistema mismo, cuya reforma implicaría una reforma constitucional. Muchos Länder, además, apuestan por una reforma que les permita una mayor capacidad normativa, pero siempre dentro de la premisa de uniformidad dictada por la Constitución. ¿Es este el sistema uniforme e igualitario que reivindica Duran i Lleida?